黑龙江省森工林区改革路径,这篇森工论文范文为免费优秀学术论文范文,可用于相关写作参考。
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[摘 要]历史上黑龙江省森工林区为国家经济建设和生态建设做出了重大贡献,但近年来产权不清、体制不顺、投资不足、发展后劲不足、就业压力增大等问题日益凸显,亟须管理体制的改革.森工林区的改革必须考虑森工跨区经营的特殊性、森工林区的社会性、生态建设的重要性、改革成本和林区社会的稳定性.根据黑龙江省情和林情,森工林区适宜采取分步实施式改革,遵循政企分开的原则,将森林资源管理、林区社会行政管理两项行政职能与企业经营职能进行“两分离”, 实现“职能、机构、人员、资产、费用、核算”上的 “六分开”,通过进一步完善资源管理,最终将林区社会行政管理职能移交地方政府,彻底实现“三分离”.
[关键词]森工林区改革；两分离；六分开
[中图分类号]F326.2[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2016）01-0100-04
黑龙江省森工林区是国有四大重点林区之一,在历史上为国家经济与生态建设做出了重大贡献.近年来,黑龙江省森工林区各种问题逐渐凸显,迫切需要实施改革.考虑到林区的实际情况以及试点单位的成果,黑龙江省森工林区管理体制的改革应从“两分离”“六分开”入手,并最终实现“三分离”.
一、黑龙江省森工林区基本情况
黑龙江省森工林区是国有四大重点林区之一,其经营总面积达1 009.8万公顷,占黑龙江省国土面积的22%；有林地面积853.2万公顷,占全国国有林面积的14.6%；活立木总蓄积8.17亿立方米,占全国国有林区的31%；森林覆盖率达84.6%[1].黑龙江省森工林区的施业区分布在小兴安岭、长白山（张广才岭、老爷岭、完达山）等山系,是东北大粮仓的天然生态屏障,是国家重要的木材资源战略储备基地.黑龙江省森工总局下辖伊春、牡丹江、松花江、合江等4个林管局,有40个林业局、625个林场（所）和林产工业、林机修造以及公检法、科教卫生、森林调查、建筑施工等处级以上企事业单位140个.林业总人口166.9万人,在岗职工35.9万人,离退休人员27万人.40个林业局分布在全省10个地级市、37个市（县）之中,其中4个局跨省分布、19个局跨2个以上市（县）分布.
二、黑龙江省森工林区现状与问题
黑龙江省森工林区在历史上为国家经济发展与生态建设做出了重大贡献,但同时也存在诸多问题,严重影响了林区经济发展、社会进步及生态安全保障能力.一是产权不清,国有林区的行政部门、事业单位、企业混为一体,资源监管与资源使用主体的重叠很难实现森林培育与资源利用的良性循环[2].二是体制不顺,主要是政企、政事不分,以企业属性代替社会行政属性.三是投资不足,尽管天保工程负担了林业局的森林资源保护管理、公益事业单位的人员经费,但大量的城镇基础设施建设与维护费、文教卫生、社会保障等社会性建设支出还需由企业利润负担,林业局一方面要承担向国家缴纳税费的义务,一方面还要承担林区社会发展和管理的职责.林区没有后续财政资金注入,基础建设维护等费用没有资金来源保障.四是发展后劲不足,基层林业局代行的政府职能是不完整的,最明显的就是税收职能的缺失,这导致地方税收无法反哺林业建设,城镇发展越迅速,招商引资力度越大,企业用于基础设施建设、社会管理的成本就越高,从而加重了企业的负担,招商引资积极性不高,投资环境亟须改善.五是就业压力增大,森工企业经济基础差、新兴产业尚未形成规模、缺乏新兴替代产业,就业岗位萎缩,人员分流难度大、就业压力激增,造成新的社会问题.
国有林区不同于院墙企业,是一个完整的社会体系,其改革应充分考虑林区的社会属性和特殊性.一是森工林区跨区经营的特殊性.我省森工林区区域面积占黑龙江省国土面积的22%,各林业局虽然大多跨省、跨县分布,但区域完整、区位重要、相对独立.这种按山脉走向所形成的国有重点林区,如果被行政区划“肢解”,将难以发挥森林生态系统的整体功能,不利于森林资源的保护与培育,不符合生态建设的需要[3].二是森工林区的社会性.森工林区各林业局基本属于一个相对独立的社会区域,局址的地方所在地大都是乡镇一级建制,625个林场（所）绝大多数位置偏僻,远离村镇,是相对独立的社区.因此,林业局承担林区社会管理的政府职能,是现阶段省情、林情和森工林区实际所决定的,这些社会职能主要也是为生态建设服务的.森工林区各体系相辅相成、互为补充,是生态建设和管理的基础和保障.三是生态建设的重要性.随着国家实施以生态建设为主的林业发展战略,整个森工林区的职能定位和工作重心已经发生了根本性转变,特别是在木材生产主伐已经停止的情况下,森工实际上已经成为资源约束性行业,林业局的企业属性已经淡化,主要职责将逐步转到管理和培育森林资源、保护和建设森林生态、促进林区经济社会转型发展上来.生态建设属于政府职责和社会公益事业范畴,管理好、建设好生态,必须综合运用行政、经济和法律手段,行政管理、公检法司这一完整的管理和执法系统是保护生态所必不可少的.四是改革成本和林区社会的稳定性.任何一项改革,都涉及利益的再调整,涉及必要的成本付出.推进森工林区管理体制改革,既要大胆探索,又应稳妥推进,尽量减少改革阵痛,确保林区社会稳定,确保顺利实现转型.落实国有重点林区的政策性财政支付渠道,是体制难题的关键.只要公共财政能够将林区的社会事业和基础设施建设全覆盖,只要社会性支出不再依靠木材销售收入,也就基本实现了政企分开.目前,森工林区各林业局的行政、人员经费大部分已纳入国家天保二期工程和地方财政支付渠道,这就从根本上为政企、政事分开创造了条件.
三、黑龙江省森工林区改革的路径
只有改革创新,才能解决国有林区面临的问题,才能进一步增强国有林区生态功能和经济社会发展活力.按照国家可持续发展战略和建设生态文明的要求,根据黑龙江省省情和林情,森工林区适宜采取“分步实施”式改革[4],在改革试点先行的基础上,积极稳妥推进改革.遵循政企分开的原则,先将森林资源管理、林区社会行政管理两项行政职能与企业经营职能进行“两分离”,在“职能、机构、人员、资产、费用、核算”上实现“六分开”. 以“小政府、大服务”为目标,精简管理机关,着手进行机构改革,减少行政审批及收费事项,增加公共服务职能,提高行政透明度.壮大资源管理部门,突出生态建设功能,探索全新的管理模式.按照专业化协作、区域化布局的原则,进行林场所布局调整.从上到下构建新的森工重点国有林区管理总局、管理局、经营所（管护站）的新型管理体系；按照建立现代企业制度的要求,探索所有权与经营权分离的有效途径,建立适应社会主义市场体制的黑森企业集团总公司、子公司的企业运行体系,实现森工内部政企分开.待条件成熟时,进一步完善资源管理,将林区社会行政管理职能移交地方政府,彻底实现“三分离”.
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