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是特朗普改变华盛顿,还是华盛顿改变特朗普?
2016年美国大选中汹涌的反全球化、“反当权者”民粹思潮将地产大亨唐纳德·特朗普推向政治前台,并最终成功入主白宫.这不仅意味着民众对美国政治、经济和社会现状的极度不满已经达到新高,而且美国的政党政治正在发生前所未有的变化.
本世纪以来,美国政治的显著特征就是极化加剧背景下的政治失灵,主要表现为政府预算危机、以司法取代行政,以及总统被迫“滥用”行政命令施政等.特朗普的当选为美国解决政治困境提供难得的机遇,但最终是特朗普改变华盛顿,还是华盛顿改变特朗普,尚待观察.
政治困境的三大表现
一是联邦政府预算危机、关门危机不断.预算是一国行政的基础,然而,在美国,由于 和共和两党恶斗,国会常年不能按时通过预算法案,直接影响联邦政府施政.去年12月18日,奥巴马总统签署《2016财年综合拨款法》,联邦政府新一轮预算危机才告一段落,而此时距离2016财政年度开始的2015年10月1日已经过去两个半月.从1976年至2015年,联邦政府由于国会两党争斗未能及时通过预算法案,共出现18次政府部分机构关门现象.而且,政府预算危机如果和和它关联的国债违约风险叠加,就会对美元的储备货币地位和美债的信用度产生重大冲击.此外,危机还直接冲击美国外交政策的实施.奥巴马为处理危机被迫缺席APEC领导人非正式会议和东亚峰会,也导致亚太区域国家质疑美国“亚太再平衡”战略是否“过气”.
二是府会僵持不下,以司法取代行政.从上世纪60年代起,在两党就政策问题难以达成妥协的时候,最终都会诉诸司法,从而出现以司法取代行政的独特现象.例如,有关堕胎、女权、环境保护、黑人权益维护等问题,即便政府和国会中一方积极推动,仍会遭到另一方的极力阻拦.最终在联邦最高法院的裁决下,问题才能得到暂时解决.类似的司法诉讼绵延不断,是对政府财政的巨大浪费.奥巴马政府任内,同性婚姻经最高法院裁决解除禁令最终实现合法化.这种司法权力全面介入行政的直接后果是,联邦高等法院在政党政治中的相对超脱状态一去不复返.
三是总统施政受到反对方政党阻挠,被迫通过行政命令施政.美国宪法确立的三权分立制度,从本质上要求各方通过协商和妥协实现国家利益最大化,但该制度却不能避免一方对制衡的滥用.在非总统所在政党控制国会的情况下,极易产生国会 以党派划线的“否决政治”现象.由此,总统迫不得已只能使用行政命令等手段施政,但没有国会的立法授权和财政支持,往往事倍功半.
在奥巴马上任之初,增加基础设施投入、实施移民改革、应对气候变化等,均是其主要施政目标.然而,在共和党阻挠下,上述事关国计民生的大型立法都无望在国会通过.无计可施下,奥巴马在二任时全面转向通过行政命令施政,包括提高联邦雇员最低工资、暂缓遣返非法移民、严格 管制和实施应对气候变化的措施等.即便如此,相关措施也遭到共和党议员和州长的抵制.奥巴马和国会共和党的恶斗,直接损伤的是政府施政的效率和美国 的质量.
困境难解的原因
从制度设计上来讲,美国的总统制 存在和生俱来的“否决政治”诱因.从积极的方面看,和议会制 不同,总统制 中总统和国会分别经过选举产生,不同政党可以掌握行政和立法部门,通过权力分立和制衡实现 ,维护多数人的利益.然而,从消极面看,不同政党分别掌握各部门的可能后果是,双方都需要付出巨大政治资本,才能和对方达成妥协,推行自身的政策.而且,它无法避免一方恶意滥用制衡的冲动,使 政治异化为“否决政治”,导致政府的立法、行政效率低下和施政不畅.
同时,总统和议员任期的不同步,也可能由于双方政见不和导致政府“空转”.和议会制 中议会可以通过对总统的不信任案解散政府不同,美国民众即使对总统不满,也要在4-8年后通过选举将他赶 ,之前则只能等待.即便民众通过 使其他政党成为国会多数党,也不可能完全阻止总统的施政,因为总统还拥有否决权、行政命令等手段推行自己的政策.这种方式,实质上无助于任何重大政策的推行,只能意味着政府的“空转”和行政资源的浪费.
从现实原因看, 政治变异为“选举政治”是美国政治失灵的重要原因.从上世纪60年代起,美国就出现自由主义和保守主义之争,或者说“大政府”和“小政府”路线之争.但两党的路线差异,并没有阻挡他们在实践中对行政部门扩权的宽容和对“福利社会”的纵容.换言之,出于竞选连任的考虑,两党政客一味讨好选民而进行政治承诺,社会福利只增不减.即便是主张平衡预算的共和党人,也不愿为削减福利开支而得罪选民.由此,为服务于竞选连任,两党政客理念的原则性已经大为模糊.这就是“选举政治”的恶果之一.
“选举政治”的恶果之二是加剧政治极化.从上世纪末开始,美国政治呈现极化加剧的态势,主要表现是国会两党之中温和派议员数目的减少,以及国会 中“为反对而反对”的现象增多.两党候选人选举时用激进观点吸引选民支持,当选后 表决则以党派划线,国会内部妥协、合作的氛围荡然无存.
“选举政治”的最大恶果是政治精英和普通民众的脱节, 政治被民粹思潮所裹挟.后冷战时代,全球化加剧经济不平等,金融危机后美国中产阶级缩水甚至“返贫”,这直接加深了底层民众对美国现状的不满.政治上,政客为当选对选民大肆承诺,上台后却不能履行诺言,导致民众“反当权者”的民粹思想日益盛行.2016年大选中,特朗普最终能够在选举中胜出,就在于他对这种民粹思想善加利用,最终“绑架”共和党.在这里 实质上已经被扭曲,其最终结果也不符合民众的利益.
特朗普的执政前景
2016年的美国选举,给予共和党和特朗普政府以前所未有的“全面执政”机遇,然而政治极化并不会因选举的结束而终结,靠民粹力量上台的特朗普一方面不得不和共和党主流妥协,以求得执政的稳固基础,另一方面他又不得不顺应部分激进“民意”,作为对其竞选承诺的履行.这种左右为难和“里外不讨好”的局面或注定特朗普执政空间有限.
首先,在应对预算危机问题上,特朗普表达出自相矛盾的政策主张.选举期间,他曾表示美国的债务将使其失去主权甚至毁掉国家,上任后他将同外国债权人就债务重组展开谈判,但同时他又主张废除削减政府赤字的“自动减支”计划,增加对军费和国内基础设施建设的投入.胜选后,特朗普再次许诺,将在未来10年投资1万亿美元用于机场、桥梁和道路等基础设施建设.无论如何,上述做法将很难避免美国政府财政赤字的激增,也必将引起国会 党人的激烈反对.由此,预算之争乃至预算危机在所难免.
其次,共和党在府会“全面执政”并不能避免“否决政治”的出现.当前在国会参议院,共和党虽为多数党,但并没有拿到可以完全通关的60票.也就是说, 党参议员仍可以通过“冗长发言”等手段阻止共和党的人事任命、预算等立法.加之,此次选举凸显美国社会分裂之严重, 党势必要在国会给特朗普以“下马威”,阻止其重大法案的通过.从这个意义上讲,“否决政治”在美国延续的可能性相当高.
最后,通过“行政命令”施政前兆已经出现.尽管即将就任的特朗普自诩获得民众“授权”,但是他在日前发布的“百日新政”措施中仍以行政命令为主.诸如退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）、废除限制能源行业发展的措施,以及要求政府雇员离任后五年内不得充当说客等规定,基本上通过总统发布行政命令就可实现.这也表明特朗普已经认识到国会 党人的虎视眈眈,也极力避免发生正面冲突,希望以行政手段取得“早期收获”.
事实上,历史上许多美国总统都带着“改变华盛顿”的雄心壮志入主白宫,其结果往往是被华盛顿的肮脏政治所习染,乃至同流合污.八年前的奥巴马即是如此,难怪曾授予他诺贝尔和平奖的挪威委员会近日表态“痛心疾首”.从缺乏执政经验的角度看,特朗普就是“共和党版的奥巴马”.所以,对他*美国的政治困境、改变华盛顿的雄心也不能抱太大的希望.
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