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摘 要：改革开放30多年来,农民的收入仍然偏低,城镇化进程也因此受到极大的制约.落实十八届三中全会提出的赋予农民更多财产权利的精神,创新传统的征地制度,特别是在保证十八亿亩耕地的前提下,积极探索农村集体建设用地、农民承包地、农民宅基地等财产权利怎样更好地实现,并对原先不适应的相关法律法规进行必要的修改和完善,这应是当前须抓紧做好的一项重要工作.
关键词：农民财产权利；创新征地制度；集体建设用地；承包地；宅基地
中图分类号：F328 文献标识码：A 文章编号：2095-0829（2014）04-0037-04
收稿日期：2013-12-19
作者简介：舒克龙,绵阳市委党校原科研处长、经济学副教授,研究方向：农村经济、民营企业.
党的十八届三中全会提出了“赋予农民更多财产权利”,“建设城乡统一的建设用地市场”,这不仅能有效解决长期以来形成的城乡收入差距过大的问题,也对根治“三农”问题、完善农村承包制、加快城镇化建设有着极其重大的现实意义.
一、实现农民财产权利是完善承包制、缩小城乡收入差距、加快城镇化建设的客观要求
1.农民财产权利难以实现是农村承包制的一个重大缺陷.现行的农村承包制,是在上世纪70年代末改革开放初期,在对人民公社制度的反思基础上建立起来的.它极大地调动起了亿万农民的生产热情,短短几年时间,就解决了计划经济近30年都没有解决的全国温饱问题,创造了农村生产力发展奇迹.但由于它的先天缺陷,最终导致了城乡收入差距的逐步拉大,导致了后来“三农”问题的凸显,也导致了城镇化发展的滞后.第一,现行的农村承包制,只具有温饱功能,缺乏致富功能.改革开放已经30多年,农村承包制也实行了30多年,但城市居民的消费水平已进入了汽车、购房、旅游时代,而广大农民群体依然停留在温饱水平,其根源,就是承包制缺失了农民含金量最高的集体建设用地、承包地、宅基地及房屋等财产权利的实现功能.近年来,现行承包制下的土地对于农民来说,已成为食之无味、弃之可惜的鸡肋.第二,由于现行承包制下农民财产权利难以实现,农村土地资源不能在土地市场自由流动,不能带来财富效应,因而也就失去了对农民的吸引力.弃田撂荒已成为近年来许多农民无奈的选择,这是目前农村产生许多“空心村”、“空置房”的根本原因.笔者从一些乡镇村社的调查中看到,农村长年无人居住的“空置房”已达5%—10%,并存在发展的趋势,这种状况已造成土地资源的巨大浪费.第三,现行承包制下由于缺乏正常渠道使农民获得土地财产增值收益,因而城郊一带的农民利用自己的土地或“违法”建厂房出租,或建设大量小产权房出售.这既严重地阻碍了土地的有效利用,也给政府依法取缔违法用地、违法建筑带来了极大的难度,以致形成了现在法不治众的尴尬局面.因此,完善现行土地承包制,首先要保障农民财产权利的落实和通过正常合法渠道来实现.
2.城乡收入差距不断扩大的一个重要原因,正是农民财产权利难以实现所致.国家统计局的数据显示,1985年城乡收入差距为1﹕1.86,到2010年上升到了1﹕3.22.这背后的一个主要原因,是我国土地制度实行的是城乡土地同地不同价.农民只负有土地被国家征用的义务,却没有分享土地增值的权利.城市居民的房屋被拆迁,国家给予几十万、上百万的补偿,而农村土地被征用,国家仅给予一定象征性补偿.工业化、城镇化占用了大量农民的土地,农民并未因此受益,反而形成一批“三无”（无地种、无工作、无社保）农民.因此,当前缩小城乡收入差距的一条最直接渠道就是充分实现农民的财产权利.
3.我国城镇化滞后、城镇化率偏低,也与农民财产权利难以实现有着直接关系.2012年我国城镇化率已达52.3%,①但按户籍人口计算也仅35%左右,大大低于同期世界平均水平.这是因为按现行法规,农民户籍要“农转非”成为市民,首先要退出承包地、宅基地；其二,农民成为市民,一要有住房,二要有社保,三要有就业,这三样都需要农民自己拿出一部分钱来.住房和社保可纳入国家统筹,但就业则主要靠农民自己来解决.大多数农民文化低,无专业技术,难以参与劳动力市场竞争,而自己做小本经营又缺乏资金,因而许多农民想成为市民却又不敢成为市民.说到底,成为市民是需要成本的.因此,农民财产权利能否实现,直接影响和决定着城镇化进程的推进.
二、现行土地征用制度是农民财产权利难以实现的最大障碍
1.长期以来对农民的土地征用是行政行为而不是市场行为.目前我国的《土地管理法》是1998年修订的,基本沿用了计划经济时期的指导思想和做法.只侧重于保护国家利益而严重忽视劳动者个人利益.它规定,农民的承包地服从用途管制原则,只能农地农用,农地变非农用建设用地,必须实行国家征收或征用.即农村集体土地要转为城市建设用地,必须经过政府征用,变集体所有为国家所有.这样,农村集体土地的产权主体就被排斥在了市场交易之外,而农村土地变为城市建设用地后,产生的巨大极差地租收益,农民则无权参与分享,政府在土地一级市场用极低的征用费拿到土地,然后在土地二级市场竞价拍卖,这中间的暴利正是催生近年来各级政府产生土地财政的根源.以经营土地获取高额利润的做法,已成为近年来不少地方政府创造政绩、增加地方财政收入、改善部门福利的一条主要途径.
2.现行法律法规对被征地用途的补偿标准缺乏明确规定.由于一直以来法律对被征用农地用途的补偿标准不明确,这样,各级政府便根据征地用途参数,各自制定补偿标准,这便造成了同一村的土地,由于公路建设、企业用地,商品房开发等用途的不同而补偿标准相差数倍,从而引起失地农民的强烈不满,并引发一系列矛盾.并且,现行补偿的法律法规不能真实反映补偿土地年产值的真实价值.如种粮的土地与种特种经济作物的土地在年产值上是完全不一样的,但政府的补偿往往一般都按种粮来计算,这样的结果吃亏的必然是失地农民.同时,补偿规定里只有最高补偿标准限制.如农民集体土地转为国有,政府按土地产值给予不高于30倍补偿,这其中包含了农民失去土地的补偿和无法务农的安置补偿,但却没有最低补偿标准,这就为一些政府机构尽量压低补偿标准提供了可能.
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