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自 决定在北京、山西、浙江三地启动监察体制改革试点以来,虽然对于监察机关的性质、地位存在不同认识,但各方对于在法治的轨道上进行监察体制改革始终存在高度共识.所谓“在法治的轨道上”,大致有两个层面：其一当然是“于法有据”,这是一个基本的形式要求;其二则是实质性的要求,即在于改革要实质上符合法治的原则和精神.全国人大常委会“关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定”提供了试点启动的法律依据.“在深入调查研究、认真总结监察体制改革试点地区实践经验的基础上”,新的“监察法草案”也已经于2017年6月拟定并提交全国人大常委会审议.
可以说,当前的监察体制改革,在“于法有据”上,是有目共睹的.不过,“在法治的轨道上”进行监察体制改革,形式的法制工作当然重要且必要,但绝非仅仅是“以立法形式将实践证明行之有效的做法和经验上升为法律”这般简单.因为存在的并不必然就是合理的,更不必然是正当的、正义的.而且随着试点地区监察委员会的成立、运行,特别是从近期关于监察立法草案的内容,以及监察机关的具体工作程序等问题上依然存在的诸多分歧和争辩来看,监察体制的设计、监察工作的程序,特别是监察法等相关法律的修订,应该在实质上贯彻法治的原则和精神,似乎还有进一步申明的必要.
首先,监察体制改革应当进一步明确宪法修改程序的优先性,即在立法顺序上,新监察法不宜出台在宪法正式修改之前.这既是“于法有据”的题中应有之义,也是监察体制改革的性质所决定的.依法治国首先是依宪治国,监察体制改革实质上改革的是作为国家根本政治制度的人民代表大会制度的重要内容,亦即监察体制改革属于宪制层面的政治体制改革.如果说全国人大常委会所作出的监察体制改革试点决定为监察体制改革的启动提供了最初的法律根据,但监察体制改革在全国范围内的推行显然需要正式的宪法根据.按照试点方案推断,将来国家层面的监察委员会将成为全国人大选举产生的和国务院、检察院、法院平行的国家机关,即“一府两院一委”.华东政法大学童之伟教授指出,这是“动了人民代表大会制度和宪法的根本”.如若不经历宪法修改程序,直接通过修改“行政监察法”以使国家监察法直接在全国范围内推进甚至完成监察体制改革,不仅“于法无据”,而且这种经由下位法修改而实质上修改现行宪法的行为,显然有违宪之嫌.从有关新闻报道来看,对“行政监察法”的修改已经提上立法日程且进展迅速,目前监察法草案已经公开征求意见.但是,直接根据宪法内容才能具有合宪基础的下位法修改,如果走在了涉及国家根本政治制度修正的宪法修改事项之前,这种立法进度安排的妥当性是值得商榷的.
第二,正当法律程序原则应当成为监察立法和监察工作的基本遵循.所谓“正当法律程序”（或者正当程序）原则,其要义在于,在作出任何使他人遭受不利影响的决定前,应当充分听取可能遭受不利影响的当事人的意见.作为最基本的公正程序规则,只要成文法没有排除或另有特殊情形,所有国家公权力机关都要遵守.即使法律中没有明确的程序规定,公权力机关也不能认为自己不受程序限制,甚至连最基本的正当程序原则都可以不遵守.应该说,对于正当程序原则的适用,公权力机关事实上没有自由裁量权.《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯.任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由 机关执行,不受逮捕.”结合刑事诉讼法的相关程序规定,有理由相信我国至少在人身自由的问题上存在较为明确的正当程序规范.监察体制改革背景下的监察法修改以及监察工作程序的设计,虽然属于*败国家立法,并为监察机关依法履职提供法治依据,但并不存在排除正当程序原则适用的适当根据.无论是违纪性质的調查,还是涉嫌职务违法犯罪的调查,显然都是有可能对被监察对象带来“不利”影响的重要决定,当然存在正当程序原则的适用,即应该充分保障监察对象的基本权利,特别是要保障涉嫌职务违法犯罪的监察对象的辩护权利.当前,随着监察法草案的公布和公开征求意见,关于监察机关调查期间是否允许律师介入等有关问题引发热议.虽然有意见认为在监察机关调查期间不宜允许律师介入,但实际上,按照正当程序原则的要求,答案是显而易见的.
第三,新的监察体制设计应当整体上符合社会的法治预期.法治是良法之治,良法是基础,“治”则是良法的持续.法治并不是一蹴而就的结果,而是法制的持续改良实施过程.即便是不得不为的重大体制性改革,也必定奠基于现有的法制架构.虽然常说“不破不立”,但现行的法制基础显然并不是必须全部要破掉、弃之如敝屣而后快的.全国人大常委会在开展监察体制改革试点的决定中暂停了有关法律的适用,在涉及相关机构职权的条款上,从整合*败资源的方面考虑是有必要的;但是在涉及职务违法犯罪的调查程序问题上,是不是必须完全彻底抛弃现有的刑事诉讼程序的内容呢?恐怕并非如此.我以为,现有的刑事诉讼关于职务犯罪的调查程序,同样是经过实践证明的行之有效的制度设计,即便考虑到监察体制改革的特殊性,我们也有理由期待未来的监察体制设计,特别是关于职务违法犯罪的调查程序及其处置措施,不应该距离改革前的相关制度太远甚至有某种明显的退步.我对此称之为监察体制改革所应予遵循的信赖保护原则.一般认为信赖保护属于行政法的基本原则之一,但其重要意义显然不止于此,事实上也已经成为一项宪法原则.它所主张的是对未来法制的合理预期,理应成为未来法制变革的重要宪法边界和约束.因之,监察体制改革虽然是政治体制的重大变革,但这并不意味着相关的制度设计完全是另起炉灶,更应该沿着原有成熟的*败工作机制前进,以实现新时期的监察工作目标.
必须在此申明的是,我并不是说当前的监察立法存在问题,更不是说监察体制改革未能贯彻法治原则,而是说宪法优先、正当程序和信赖保护应该成为未来监察制度的基本坐标,而不可仅以形式上的法制依据为已足.显然,如果不仅在形式上而且在实质上能够确保监察体制改革始终处于法治的轨道之内,在实现现代国家治理的关键转型期内,相信其成效和价值将远远超过最初的设想.
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