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芬兰位于欧洲北部,全国人口550万.由于人均受教育水平高,贫富差距不明显,法律体系悠久,行政效率较高,因而其他国家常见的腐败行为在这个国家并不多见.梳理芬兰防腐、方面的制度设计,较为成功的有咨询员制度、监察官（巡视员）制度以及社会参与决策、监督和追责等.
芬兰曾经历过两次腐败高发期
芬兰是公认的贪腐低发国.纵观芬兰历史,从早年作为瑞典的辖区,后来成为沙俄属国,到1917年独立,再到近半个世纪的经济和社会建设,只有过两次短暂的腐败高发期.
第一次是二战期间及战后的几年里,当时物资紧张,芬兰实行严格的物资配给制,人们迫于生计向官员行贿,以求得到更多的食物和日用品.据统计,1945年至1949年间,法庭共审理432起贪腐案件,为芬兰历史上腐败案最多发的时期.
第二次高发期是上世纪80年代,当时芬兰刚刚经历了经济高速增长,积累了一定财富,大规模开展设施和楼宇建设,一些不法商人趁机贿赂官员,以期在土地划分和项目分配中得到照顾.1980年至1984年间,法庭共受理了105起腐败案件.
除此之外,芬兰公职部门总体上享有较高的信誉度,社会透明度较高,在绝大部分时间里法庭审理贪腐案件平均每年不足10起.
如今,芬兰在各类“廉洁” “透明”指数评估中位居世界前列,常被冠以“世界最清廉国家”称号.在防范腐败问题的研究中,芬兰往往被学者作为西方社会的正面案例（新加坡作为东方社会的正面案例）来剖析.
结合芬兰经济发展历程来看,第一次腐败高发期出现在经济最困难之际,而第二次腐败高发期出现在经济腾飞以后.在上世纪50年代至70年代经济腾飞过程中,芬兰保持了很低的腐败率.这说明,腐败并不一定是经济发展的伴生物,反而是贫穷或资源相对紧缺时期的产物.
贫富差距小导致贪腐低
学者通常认为腐败产生有三个必要条件：较强的动机、存在权力寻租的空间、被发现的几率低.而一些受访者认为,在某些情况下还有第四个要素：被发现后的代价不够高.
按照这几个要素来分析芬兰历史上的两次腐败高发期,不难发现,第一次腐败高发是因为在严格的配给制度下,人们为了生存,产生了较强的行贿动机;第二次是在大量工程上马的情况下,商人们发现有新的空子可钻.
在绝大多数时间里,芬兰社会并不蕴含腐败基因.
首先,贫富差距小,基本保障到位,使人们缺少行贿的动机,官员缺乏受贿的动机.
其次,建立、健全符合国情的法制和行政体系,减少了权力寻租空间.芬兰承袭了瑞典统治时期的立法、司法和行政体系,并根据自身情况不断调整.建国后,芬兰精英政府继续强调法治、公正、透明、等基本理念,不断修订规范公共权力的法律条文.司法继续保持独立,在法庭无法解决某些矛盾时,由代表当地群众利益的大众陪审团做裁决,最大程度保护了社会公信度.在法治的基础上,芬兰建立了一套官僚层级扁平、社会参与度高的行政体系.至今,芬兰没有一部专门的法律,也没有设置专门的机构,但有关社会正义、不得滥用权力、保证决策公开透明的法律规定,已深深嵌入庞大的法制体系和行政规范中.
再次,笃信遵纪守法、鄙视不正之风的社会氛围,导致腐败代价沉重. 翻阅芬兰刑法可以发现,对于官员贪污或滥用职权等罪行,最严重可判4年徒刑,而实际执行时一般都判几个月徒刑缓期执行,外加一笔罚款.芬兰律师弗雷德曼告诉记者,芬兰人口少,社会圈子小,任何龌龊行为一经,官员就会名誉扫地,“不需要严重的法律制裁,犯事者就会感到无处容身,犹如一辈子受罚”.
实行集体决策 增加贪腐成本
芬兰在制度设计、行政执法、社会监督过程中,结合自身实际,采取了一些特色手段,有助于防范公务员队伍和公共事务单位滋生腐败.
一是“咨询员制度”.在某些行政部门中,决策不是由一把手一个人说了算,还有一名行政级别较低的公务员也要共同负责,这名公务员就是咨询员.每当做一项决策时,咨询员需要整理资料,查找相关法律,形成几套方案,并从中选择最公正、合理的方案.如果一把手的决定与咨询员的建议一致,则两人共同承担该决策的法律责任;如果不一致,咨询员有权不签署决策文件,那么这项决策就不具有法律效应.简言之,只有当两人意见一致时,才能顺利决策,如果不一致,那么咨询员拥有最终决定权.
芬兰司法部专家马蒂·姚岑说,“咨询员制度”是一项古老的制度,它从本质上说是一种集体决策的方式,用集体决策代替部门一把手个人决策,可以增加行贿者的成本,参与决策的人越多,腐败行为被检举的几率也就越大.“咨询员制度”在工作中发挥了积极作用,成为至今令芬兰引以为荣的一项制度.
二是督察官（巡视员）制度.芬兰有着复杂的自我监督体系,其中最知名的要属政府督察官和议会督察专员,分别负责监督政府和议会的官员以及工作人员的履职情况.除了这两个最主要的监察体系,芬兰很多领域都有各自的督察员,比如破产事务督察员负责监督破产法执行情况,财产是否得到公正处理;消费者督察员负责监督消费者的权益是否得到保护,监督产品质量、安全性是否合格以及是否合理.
督察官接收群众,同时也主动对所辖单位进行不定期检查.督察官工作相对独立,他们一旦发现有违反法规或损害公共权益的行为,可以对违规者进行通报批评,也可以向法院提起诉讼.督察官是介于司法和行政之间的一种制度,对司法体系构成有益补充,提高了解决问题的效率,缓和了社会矛盾.督察官与审计署一样,对行政体系进行自上而下的监督,有助于防止腐败发生.
三是确保社会大众有参与决策、监督、问责的权利.在芬兰,普通人若想调查、检举、监督、问责,都能很容易找到适当的渠道.比如,所有人的纳税情况都显示在公共信息数据库中,任何人都可以对别人,包括政府官员的纳税情况进行调查.有人说,在芬兰,“将偷税漏税的邻居告上法庭”是件很容易的事.
再如,若对一项决策不满,可以致信决策部门提出质疑,也可以到法庭申请立案,而不需要提供任何理由.如果法庭認为受指控的决策损害了公众利益,还可以免费为原告提供法律支持.
记者在芬兰了解到,社会大众经过长期熏陶,遇到不合规、不公正的现象都会立即.“打小报告”已经成为社会常态,不仅不会遭人反感,他们的意见和建议还会得到管理者的珍视和感谢.
除了监督、问责等权利,公众还可以参与决策.由于芬兰的行政架构趋于扁平,全国只有政府和市政府两个层级,而普通城市人口不过几万,市政府和市议会都由当地人选出,因而他们对涉及自身利益的公共事务享有一定发言权.又由于政府倾向于下放权力、分散责任,地方政府更容易按照本地居民的需求进行决策,从而消除了滋生腐败和渎职的土壤.
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