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随着时代的发展,儿童生存发展问题成为社会关注的焦点,重视儿童身心健康发展,特别是困境儿童及困境儿童家庭,成为当务之急.近年来,江苏省沛县在保障困境儿童的权益方面做了大量细致的工作,取得了初步成效.
一、困境儿童基本状况
困境儿童,是指孤儿、流浪的未成年人或因监护缺失而暂时失去生活依靠的未成年人,包括事实无人抚养儿童、受艾滋病影响的儿童、父母服刑或戒毒期间的儿童、贫困家庭患重病和罕见病儿童、失学辍学儿童、留守流动儿童等,是社会上最困难、最弱小的群体.
沛县有18个镇（街道、场）383个行政村.据调查统计,全县有困境儿童1997人,其中孤儿778人,监护人缺失266人,监护人无力履行职责85人,残疾儿童178人,其他困境儿童（流浪儿童、吸毒家庭子女和受暴力侵害儿童）690人.困境儿童占全县总人口比例为0.16%.从统计数据看,困境儿童的数量很少,但这些困境儿童和其他儿童的生活质量相比较,由于监护人、家庭和社会等诸多方面的原因,他们的物质生活和精神生活质量较差.
总体来看,这些困境儿童具有以下特点：一是学习水平差.从调查情况看,55%以上的困境儿童学习成绩一般较差,2%的儿童甚至没有上学.二是生活质量不高.困境儿童的父母（监护人）90%以上都是需要并接受政府救助的贫困群体,家庭收入极低,家庭生活环境复杂困难,远不能满足儿童健康成长的需求,造成部分儿童营养严重不良,身体健康受到极大损害.三是心理发展不平衡.困境儿童处于社会的底层,父母和家庭的困境对其心理正常发展产生了较严重的 影响.据调查, 80%以上的困境儿童不同程度地存在性格缺陷和心理障碍,内心封闭、情感冷漠、行为孤僻,自卑心理严重,交往意愿和能力很低.
二、沛县保障困境儿童权益的基本做法
（一）建立制度平台.成立困境儿童未成年人保护工作领导小组,建立相关部门联席会议制度,统筹协调全县困境儿童保障工作.政府相继出台了《困境儿童分类保障制度实施意见》、《未成年人社会保护工作实施方案》,并通过《爱心帮扶结对制度》、《儿童信息管理制度》、《儿童福利督导制度》等具体制度性文件的细化,构建儿童成长的保障机制.
（二）营造社会氛围.充分发挥新闻媒体的作用,通过多种宣传形式推动政策进社区、进学校、进家庭,广泛开展以儿童优先和未成年人权益保护为主题的宣传教育活动,动员更多的社会团体和各界人士,积极为救助困境儿童献爱心、做贡献,营造了全社会共同关心儿童健康成长的浓厚氛围.
（三）落实生活保障.落实困境儿童的基本生活保障制度,并建立自然增长机制,逐年提高保障标准.发放孤儿基本生活费,按社会散居孤儿基本生活费的80%发放监护人监护缺失儿童的生活费,按社会散居孤儿基本生活费标准的30%发放重残重病、流浪儿童及其他需要帮助的儿童的基本生活费.并按照社会救助和保障标准和物价上涨挂钩联动机制,给予动态价格补贴.自2011年以来,全县累计发放基本生活费及价格补贴1670万元.
（四）强化机构建设.政府投入资金500万元,建设儿童福利指导中心,负责为困境儿童建档、造册,对孤儿养育状况进行定期巡查和监督评估,对监护人进行指导和培训.同时,负责 困境儿童权益相关事务,协助民政部门和财政、卫生、教育、人社等部门,落实医疗康复、教育、住房及成年后就业等相关优惠政策,指导并负责基本生活费发放工作,为困境儿童成长提供必要的服务和支持.
（五）开展爱心牵手.2012年以来,政府为加大对困境儿童的帮扶力度,开展了“爱心父母牵手困境儿童志愿者行动”,采取助学、助困、助教的形式进行帮扶.助学,即从学习上帮扶,一年资助小学生400元,中学生600元,用于补贴困境儿童的学习生活费；助困,即从生活上帮扶,一年资助1500元,用于困境儿童家庭发展生产、改善生活环境；助教,即从情感上帮扶,以走访、电话、书信等多种形式关心困境儿童的心理健康.目前爱心牵手1050名困境儿童,资助善款470万余元.
三、困境儿童权益保障存在的问题
一是资金投入力度不足.近年来, 陆续出台了义务教育学校绩效工资制度、城乡居民医疗保险、医药卫生体制改革、政法经费保障机制改革、城乡居民基本养老保险等政策,机关事业单位工作人员养老保险制度改革即将实施.为落实这些政策,县财政每年需配套资金上亿元.由于县级财政自有收入有限、财政依赖程度高,财政支出压力很大,对困境儿童的保障投入普遍不足.沛县2014年社会救助资金支出为1.46亿元,仅占全年总支出的1.39%,而这笔微乎其微的社会救助支出,主要是对以家庭为单位的低保、重残、大病的救助,而针对困境儿童的社会专项救助少之又少.
二是社会救助政策整合度低.对孤残、流浪等困境儿童的保护,需要政府和社会多方资源的整合,目前尚无专门的儿童福利法律法规,相关政策整合度低,成“碎片化”、“条块化”.目前,儿童教育归教育部门,医疗归卫计部门,福利归民政部门,康复归残联部门,分散在众多部门,这样不仅使困境儿童保护工作得不到应有的重视,而且造成资金分散,不能形成合力,制约了救助资金效力的发挥,大大影响了救助效果.
三是机构建设和管理水平低.资料显示,我国现有失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人（即“孤儿”）61.5万名,收养主体目前有政府、个人、社会组织.其中,民政部门儿童福利机构养育的孤儿有10.9万名,由亲属养育、其他监护人抚养和一些个人、民间机构抚养的孤儿有50多万名.目前,省一级有独立儿童福利机构9家,市一级有独立儿童福利机构333家,县一级有独立儿童福利机构64家,800多家社会福利机构设立了儿童部.但多数县（市、区）没有专门的儿童社会福利机构.虽然全国有2000个救助站,但只有130个儿童保护中心,且多数儿童保护中心和救助站是一套机构、两块牌子,专业化水平较低、管理体制不健全等.
四、进一步保障困境儿童权益的建议
一是政府主导,加大投入.政府要把救助困境儿童提上重要议事日程,切实强化领导,加大政府投入,上级财政应加大对县级财政的转移支付力度.困境儿童保障资金应列入财政预算,逐年加大投入,为救助困境儿童提供强有力的物质保障,逐步实现儿童福利制度由补缺型向适度普惠型转变.
二是完善平台,动态管理.应建立专门的儿童工作机构,统筹协调儿童福利工作,加强部门协作,构建困境儿童福利服务平台,建立无缝衔接的儿童管理服务网络.同时,对困境儿童情况进行认真细致的调查摸底,详细了解困境儿童的现状,做好综合分析,登记造册,建立基础信息资料库,实现动态化管理,进而通过技术性的分析对不同的儿童实施分类保障.
三是多元参和,结对帮扶.随着社会的进步,我国社会福利观念也有较大的进步,由补缺型逐渐向普惠型转变.全社会应重视和关注儿童事业,树立尊重儿童权利、提倡儿童优先、儿童全面发展和儿童参和社会的发展理念.儿童福利仅仅靠政府是远远不够的,需要家庭、社区、学校、企业、公益组织、个人等共同参和努力.一方面,政府需要充分调动社会资源,通过政府购买服务的方式促进专业的社会组织发展,畅通社会力量参和儿童福利领域的渠道；另一方面,应建立困境儿童关爱帮扶制度,促进关爱帮扶困境儿童进入制度化、常态化的轨道,积极发动更多社会力量参和爱心接力.相关部门和社会公益组织应通过组织困境儿童开展“手拉手”、“一帮一”城乡帮扶或参加主题夏令营、户外拓展、亲子交流等活动,鼓励其参和社会实践,融入集体生活,促进身心健康.
四是创新制度,整合资源.孤儿和困境儿童的福利保障工作是一项综合性的工作,在国家没有出台社会救助法,以及我国社会救助制度“碎片化”、“条块化”、不完善、落实不力的情况下,需多部门参和,形成上下联动,分工负责,做好信息通报和交流,调查收集困境儿童保障工作中的成功经验和存在的困难问题,研究制定孤儿和困境儿童保障政策,协调相关部门解决孤儿和困境儿童保障问题.要加强部门协作,建立长效机制,切实维护困境儿童合法权益.
（作者单位：江苏省沛县财政局）
责任编辑：欣闻
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