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“守住不发生系统性金融风险的底线”是 同志在党的“十九大”报告中对当前中国金融业发展提出的最核心的要求, 关乎全面建成小康社会和其他党的伟大事业的成败.同时,防范化解重大风险,特别是防控金融风险也是今后三年要重点抓好决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之首.作为重要的金融基础设施之一的支付清算市场,系统性风险特征明显,应进一步加强以宏观审慎管理为目标的风险监测和管理工作,有效维护我国金融市场的安全和稳定.
系统性风险的概念和内涵
事实上,早在20世纪90年代,系统性风险问题就已经引起了学术界的關注,但并没有上升到政策层面.直到美国次贷危机的爆发,系统性风险一词才逐步成为在全球金融监管修复和改革过程中被提及频次最多、重视程度最高的一个金融学专业术语.虽然没有一个教科书似的、被普遍认可的概念,但通常情况下,系统性风险多指整个金融系统或某个大型金融系统因外部因素的冲击或内部因素的牵连而发生剧烈波动、危机或瘫痪,使每个金融机构不能幸免,从而遭受经济损失的可能性.同时,和系统性金融风险相伴相生的另一个专业术语——宏观审慎管理也变得“家喻户晓”.和普通的微观审慎监管相比,宏观审慎管理主要着眼于促进金融体系整体的稳定,以期减少整个宏观市场的系统性金融风险的发生.从理论分析角度看,这两个概念是一对辩证统一的组合体或矛盾体.宏观审慎管理是为了有效防范系统性风险所产生的新理念,而系统性风险则是宏观审慎管理的核心目标（表1）.
根据英格兰银行发布的研究报告,系统性风险可以划分为两个主要来源：一是大型金融机构的相互关联和共同行为引发的风险,即空间维度（横向）的网络风险（network risk）；二是随时间不断积累的失衡引发的风险,即时间维度（纵向）的总体风险（aggregate risk）.在横向维度上,金融系统中的风险暴露和相互联系使得一个特定的冲击在金融网络中传播并演变成系统性风险.如果落脚到金融市场,则可归结为由于传染性、扩张性、关联性及规模等问题容易引发的金融动荡,涉及金融市场基础设施、重要性金融市场、系统重要性金融机构以及金融混业市场等.在纵向维度中,系统性风险的纵向维度和经济周期相关, 其主要关注的是金融体系的顺周期性,即金融体系的脆弱性和风险随着时间的推移而建立并演进,如监管顺周期性问题造成的流动性紧张.
围绕这一分类,系统性风险具有如下几个特征：一是系统性风险对整个系统的功能构成影响,而不是对某一个单纯的局部； 二是它使不相干的第三方也被动地介入其中,并承担一定的成本；三是它具有较为明显的蔓延特性和传染性；四是负的外部性以及对整个实体经济的巨大溢出效应是系统性风险的本质特征.同时,系统性风险的触发因素也很多,包括经济基本面的较大变动、大型金融机构的倒闭、金融投资者和消费者信心的变化以及外部系统性风险的传染等.
支付清算市场的系统性风险特征
在新一轮全球金融监管改革的浪潮下,防范系统性金融风险,构建有效的宏观审慎管理框架成为一种潮流.单就中国而言,自2011年以来,围绕加强宏观审慎管理工作已经逐步构建起一套完善的监管框架.例如,社会融资总量的测算和发布、系统重要性机构的认定及监测、一行三会消费者保护局的成立、差别准备金动态调整和合意贷款管理机制和升级为宏观审慎评估体系（MPA）,以及国务院金融稳定发展委员会的正式成立, 都是宏观审慎管理体系的重要组成部分.就金融机构而言,和之匹配的是系统性重要机构的认定及差别化监管要求.就金融业务而言,续表外理财、同业存单被纳入到MPA之后,其他市场或领域是否也应该被视为系统重要性,纳入宏观审慎管理框架成为当前大家关注的热点,其中一个热门领域就是支付清算市场或机构.
近年来,监管机构高度重视支付清算市场的制度建设和风险管控.为消除各类市场乱象和违法违规行为,2016年6月, 中国人民银行发布了《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（中国人民银行令〔2016〕第3号）,自2017年7月1日起实施.2017年1月13日,《关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》的颁布,意味着央行开始监管客户备付金,加大了支付系统的监管力度,有利于提升央行支付服务水平.2017 年12月21日,央行下发《关于规范支付创新业务的通知》（银发〔2017〕281号）,明确了“各银行和支付机构开展支付创新业务应事前报告”等规定,对银行业务金融机构、非银支付机构的业务创新、竞争秩序、收单管理等八大业务进行规范管理, 有利于进一步加强支付业务管理、促进支付创新、推动支付清算市场的持续健康发展.在支付体系的境内外交流上,一方面, 通过支付和市场基础设施委员会（CPMI）、东南亚国家联盟（ASEAN+3）及中欧双边会等平台,不断加强我国支付结算国际业务方面的沟通和合作,鼓励我国支付服务和支付标准“走出去”,提高支付结算的国际竞争力；另一方面,推动实施《金融市场基础设施原则》,完成监管部门有关国内金融市场基础设施的评估,加强支付监管力度.
在互联网金融快速发展背景下,消费者的支付服务需求日益增加,支付市场的急剧扩张造成了点多面广的支付环节的风险防范问题,无证经营支付业务仍是当前支付领域首当其冲需要解决的紧要任务.支付市场乱象反弹,非法买 信息犯罪、电信网络新型违法犯罪猖獗,给金融消费者造成了巨大的财产损失,支付清算市场秩序需要进一步完善.
同时,支付清算市场的系统性风险特征鲜明.第一,支付清算市场是金融体系最重要的金融市场基础设施,其系统构架和清算机制影响到整个金融市场的运行,其系统重要性特征明显.第二,支付清算市场涉及金融机构、清算结算机构、具体到每个支付指令发出的单位和个人以及可能存在的资金划拨机构等,其中不乏系统重要性机构和数量众多的参和者,不管从市场规模大小,还是涉及主体多少上来讲,也都具有系统性风险特征.第三,以上支付清算体系的基础性和规模性特征,进一步加大了其风险传染、风险扩散的能力,容易引发风险叠加.
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