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快速增长的地方政府债务拉动了GDP增长,其正面作用不容抹杀,但是潜在风险也在积聚.依法规范地方政府债务管理、强化领导责任、以及提高政府支出效益,是完善地方政府治理的重要内容,也是化解地方政府债务风险的治本之策.
一、地方政府债务潜在风险不容小觑
2013年12月30日审计署审计公告显示,政府债务率超过100%；尤其是地方政府债务快速增长,2011年至2013年6月底省市县 政府负有偿还责任的债务余额年均增长19.97%；2013年6月底全国2 778个县级政府债务余额50 419.18亿元,平均每家18.15亿元.
在经济及财政收入增速放缓趋势下,在债务余额超过政府综合财力时,地方政府还本付息的压力是显而易见的.由于市县政府债务规模庞大以及偿债能力差,如果不能有效控制债务规模,将来市县政府违约案例可能会引发区域性财政危机和金融危机,甚至演变成全国性经济危机.
二、地方政府债务规模快速膨胀造成的不利后果
1.小微企业融资更加困难以及资金成本大幅上升.
在经济增速放缓的大背景下,小微企业盈利能力和偿债能力普遍较差,金融机构更愿意把资金借给政府,而不是小微企业.全社会资金总量是特定的,政府融资份额大幅增加,直接造成小微企业融资更加困难.同时政府的海量融资还抬高了资金成本,小微企业要获得信贷资金必须支付更高的利息.
2.经济结构调整以及转变经济增长模式难度增加.
“土地财政”迫使地方政府更加依赖房地产行业,在投资拉动经济增长以及宽松货币政策下,大规模基础设施建设和房地产行业持续繁荣,钢铁水泥等过剩行业能够继续维持下去,企业转型压力明显减轻,淘汰落后产能以及转变经济增长模式等政策目标实现难度明显增加.
3.短期内大规模低水平投资,容易造成资金损失浪费.
在短期内增加数以万亿计的政府投资,必然造成人财物的过度紧张,很难保证项目规划、可行性研究、勘察设计、施工达到高质量.这将造成政府投资的经济性、效率和效果下降.此外,地方政府债务普遍没有纳入预算管理,债务规模及支出缺乏有效控制和监督,容易滋生腐败.
三、地方政府治理中存在的一些问题
1.重GDP数字,轻发展质量.
在发展质量和GDP增长之间,地方党政领导更加关注后者,更加热衷于招商引资,经济增长以消耗资源和环境质量为代价,名义上GDP连年高速增长,但环境质量却没有同比例增长,居民收入增长慢于CPI增速而感到购买力下降,影响了幸福感.
2.重建设,轻管理,支出效益差.
在政府投资项目中,盲目决策,缺乏长远和统筹规划,低水平重复建设问题十分突出.有些项目,前瞻性不足,只看“面子”,不重“里子”,如城市管网项目,设计标准低,不能满足实际需要.有些形象工程不顾财力,盲目追求高标准建设,工程造价大幅攀升,但功能却无实质性改变.有些项目因利益驱动上马,消耗了大量资金,如建成多年后通行车辆远远低于设计指标的高速公路.
3.未充分考虑社会受益度.
一方面安排了投资巨大而社会受益度低的大项目,如数以亿元计价的体育场馆、博物馆等大型公共建筑,这些建筑实际利用率较低；另一方面社会亟需的项目没有安排投资,如幼儿园和中小学项目,致使上学入托越来越难,影响社会满意度.
四、关于加强地方政府债务管理的建议
1.完善地方党政领导干部监督机制.
十八届四中全会提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”.加强领导干部监督,建立和权力相匹配的责任追究制度,突出领导干部作为第一责任人的责任,把政府支出效益作为领导干部任免奖惩的重要依据.完善政府投资决策机制和监督制度,提高政府投资透明度,重大投资项目必须经过充分论证和批准,建立重大项目决策公示和持续跟踪记录制度,重大损失浪费不仅要记录在案,还要追究责任.
2.通过法律规范地方政府债务管理,强化领导责任.
地方政府债务问题的最大隐患是党政领导干部不用承担责任.在投资冲动驱动下,地方政府债务规模仍呈增加趋势.为防患于未然,应当尽早以法律手段约束地方政府债务规模,明确债务规模上限,债务类型定义以及会计记录、报告和监管制度,政府债务实行预算管理,把债务总量控制责任作为地方党政领导干部的重要经济责任.
3.积极推进政府支出绩效评价,提高政府支出效益.
政府支出是体现责任政府、阳光政府、廉洁政府的主要内容.政府支出应当向公共支出转变,主要体现公平而不是效率,遵循社会需要以及经济合理性原则,严格限制对企业的补助,消减不必要的支出,有效阻止权力寻租.积极推进政府支出绩效评价,促进政府支出更加合理高效.在安排政府支出时应力争做到像花费自己的钱一样精打细算.
（作者单位：审计署驻济南特派员办事处）
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