财政分权和我国地方政府角色再认识,本论文可用于分权论文范文参考下载，分权相关论文写作参考研究。
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内容摘 要：财政事权和支出责任的划分,表面上看是一个治理技术问题,实际上是一个国家治理体制问题.《国务院关于推*与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》试图在治理技术层面对财政权责进行纵向界分,但这一改革进程需要在关注技术性、局部性改革的同时,引入结构性和系统性改革思维.地方政府的角色界定及其法律地位的明确化,是央地财政关系的一个核心因素.通过引入地方化原则、辅助性原则而明确地方性政府的主体地位,对于当前正在进行的财政改革具有基础性意义,对优化我国纵向治理结构也具有重要意义.
关键词：央地关系 财政分权 地方化治理 辅助性原则
一、问题的提出
在现代国家中,*和地方各级政府之间或多或少都存在财政分权,即使在典型的单一制国家,分散的政府层级中,也存在相当程度事实上的财政分权.〔1 〕所谓财政分权,是“建立在经济效率和公平的基础上,各级政府在法律的保障下有相对独立的财政权力的一种财政体制”.〔2 〕新中国成立后近70年,我国的财政体系几经调整,但都以*为主导,不管分配方式如何变化,都很难说地方政府拥有“在法律保障下的相对独立的财政权力”.可以说,地方财政的独立性和法律化保障的匮乏,是我国*与地方财政分权的基本问题.
正是在这一背景下,2016年《国务院关于推*与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》 〔3 〕（以下简称《指导意见》）正式出台,试图对*与地方如何划分财政事权,以及如何划分支出责任提供原则性意见 〔4 〕及改革路线图.〔5 〕同时,在央地关系趋向法治化的进程中,《指导意见》提出要研究起草《政府间财政关系法》,形成保障*与地方财政事权与支出责任划分的法律体系.这份文件可以被视为以财政关系为突破口,试图理顺国家治理体系中的重要关系——*与地方关系的最新尝试.与以往的原则性表述不同,《指导意见》在划分*与地方财政事权和支出责任上规定了较为具体的措施和时间表,这从一个侧面体现了*进行这项改革的决心和信心.
笔者试图通过对这一指导意见内容和目标的理解,从大型国家地方治理“地方化与辅助性原則”要求的视角,对如何在新的背景下推进国家纵向治理结构的优化进行讨论.笔者的一个核心观察是：地方财政的相对独立性和财政关系的法律化,是优化*与地方财政关系的基本目标.要实现这一目标,需要明确地方政府相对独立的治理主体地位,以地方化原则和辅助性原则充实地方的治理主体地位.
二、财政分权改革的问题设定和目标期待
(一)改革的主要问题认知
讨论和分析当下财政分权的需求、供给和改革方向,一个重要的逻辑起点是：在*和地方关系中,过往的财权事权配置所带来的主要问题是什么?明确了主要问题,才有可能确定改革的目标.
在我国《宪法》上,央地关系始终是一个重要议题.在理论和原则层面,这一关系已经有了大量的阐述和展开.但现行《宪法》的规定以及政治实践表明,我国央地关系呈现出过于原则化、非制度化的特点.新中国成立以来,*和地方的关系一直在“*集权”和“地方分权”之间来回摇摆.“在*的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”这一规定的模糊性使得*和地方之间的权力关系变成无规则的布朗运动.在央地关系非制度化的大框架下,人、财、事之间的具体维度也各不相同.*对人权和事权范围的控制一直少有松动,央地关系的重大变迁,主要体现在财政关系上.〔6 〕其中,1994年开始实行的分税制无疑是影响最深远,同时也争议最大的改革措施.〔7 〕
分税制改变了之前“统收统支”（1950-1979年）和分级包干制（1980-1993年）的财政体制,对改善*财政窘境、遏制地方的“诸侯经济”及提高*宏观调控能力起到了立竿见影的作用.然而*和地方各级政府间事权和支出责任的划分是财权划分的逻辑起点,理想的公共财政应该以居民的对公共产品和服务的偏好为起点设计.虽然任何一个国家的财政事权划分都受制于历史和现实各方面的制约,不可能完全按照理想的逻辑过程进行,财权和事权的匹配仍是必须遵循的基本原则,拥有更多财政资源的一级政府应该承担更多的公共服务职能.不管是实行财政*集权的国家,〔8 〕还是实行财政地方分权的国家,〔9 〕其财政事权的划分都应如此.我国“*请客、地方买单”式的分税制实践却违背了这一基本原则,从中央到省再到基层政府,政策、规划和指标层层下达,逐级分解,越是基层政府,掌握的财源越少,于是形成了各级地方政府间“事权层层下放,而财权却层层上收 〔10 〕的状况.特别是省以下的基层政府,承担了与财权不成比例的巨大的支出责任.〔11 〕
事实上,1994年分税制改革的设计初衷并非如此,而是强调把现行地方财政包干制改为在合理划分*与地方事权的基础上的分税制.〔12 〕遗憾的是,后来的实践偏离了这一初衷,只是在*和地方的“进项”方面作了一些明确化,对于各自应该做哪些事,花哪些钱等,并没有提供配套的制度性安排.因此,所谓“分税制改革”并没有形成严格意义上的“分税”,而是一种*对地方财政上的“授权”与“分工”.
因此,可以简要归纳,无论是《宪法》上关于*地方关系的原则规定,还是分税制改革,尽管都意识到地方政府在进行地方治理、提供地方公共服务等方面应具有相对独立的主体地位和相应责任,但在实践中,地方政府相对独立的主体地位欠缺有效的法律保障和财政支持；同时,地方政府财政事权和支出责任比例失调.这两个方面的问题影响了地方政府的治理功能,构成了央地关系中纵向治理结构的失调.
（二）改革目标期待：建立事权和支出责任相适应的制度
以上对我国财政分权问题的简要归纳,也指出了当下财政事权和支出责任改革的目标.而目标与方向的界定,则进一步提出了在功能上落实目标的制度创新需求.顺着这一功能主义改革的进路,可以对《指导意见》的目标期待进行分析.
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